Sicurezza nelle scuole: come individuare il datore di lavoro

A dieci anni di distanza dalla tragedia del Darwin, si svolge la Giornata Nazionale per la Sicurezza nelle scuole. A che punto siamo? Di “scuola sicura” parla il Documento Programmatico di Bilancio 2019, evocando tra le raccomandazioni specifiche per il Paese, sia un “piano pluriennale di investimenti, con risorse nazionali ed europee, per la creazione di strutture scolastiche e universitarie sicure e tecnologicamente adeguate”, sia “misure per la certificazione e la messa in sicurezza delle scuole”.Rimane la domanda: quali sono i garanti della sicurezza nelle scuole?

Cosa prevede il Testo Unico sulla sicurezza sul lavoro

L’art. 18, comma 3, D.Lgs. n. 81/2008 contempla un sistema di sicurezza delle scuole imperniato su una duplice posizione di garanzia: la posizione di garanzia facente capo alla scuola in quanto datrice di lavoro e la posizione di garanzia facente capo all’ente proprietario, all’amministrazione tenuta.
E rimane una seconda domanda: chi è il datore di lavoro nella scuola?
Il TUSL, nell’art. 2, comma 1, lettera b), fornisce la definizione di datore di lavoro nella pubblica amministrazione. Nella sua ultima sentenza in materia, la n. 30170 del 25 luglio 2018, la Corte di Cassazione ne desume due criteri che presiedono all’individuazione del datore di lavoro pubblico. Primo criterio: “l’individuazione del dirigente (o del funzionario) cui attribuire la qualifica di datore di lavoro è demandata alla pubblica amministrazione, non potendo tale qualifica essere attribuita implicitamente ad un dirigente o funzionario solo perché preposti ad articolazioni della pubblica amministrazione che hanno competenze nel settore specifico”. Secondo criterio: l’individuazione di un soggetto come datore di lavoro deve essere accompagnata dal conferimento a tale soggetto di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di inosservanza dell’uno o dell’altro di questi due criteri, la qualità di datore di lavoro permane a carico dell’organo di vertice della pubblica amministrazione anche ai fini dell’eventuale responsabilità per la violazione della normativa antinfortunistica.
Una soluzione, questa, imposta anche dal principio di effettività stabilito nell’art. 299 del decreto 81 in forza del quale la posizione di garanzia del datore di lavoro grava su colui che pur sprovvisto di regolare investitura eserciti in concreto i poteri giuridici del datore di lavoro.

Individuazione del datore di lavoro

Tutto chiaro? Magari. Perché molti soggetti individuati come datori di lavoro nelle pubbliche amministrazioni non sono dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa. E perché in più pubbliche amministrazioni è tutt’altro che facile individuare gli organi di vertice chiamati ad assumersi in loro vece il ruolo di datore di lavoro.
È quel che accade anche per le scuole. Il soggetto individuato come datore di lavoro della scuola è il dirigente scolastico. Ma i molteplici processi penale in tema di sicurezza delle scuole ci hanno fatto toccare con mano che il dirigente scolastico non è dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa.
Per altro verso, occorre prendere atto che, in base all’art. 18, comma 3, D.Lgs. n. 81/2008, gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell’amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione, e che in tale caso gli obblighi previsti dal D. 81, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente o al soggetto che ne ha l’obbligo giuridico.

Le novità della riforma della scuola

Ad arricchire questo quadro normativo contribuisce ora un D.I. emesso su delega della legge 13 luglio 2015 n. 107, recante «riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti».
Mi riferisco in particolare all’art. 39 del D.I. n. 129 del 2018, “recante istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche” (pubblicato sulla GU n. 267 del 16 novembre 2018). Dico subito che, quando esce una nuova disposizione, la speranza dell’interprete è sempre quella che sia attentamente regolamentato il rapporto tra la nuova disposizione e la disciplina già vigente. Una speranza in questa circostanza purtroppo andata largamente delusa.
Abbiamo appena visto che, in base all’art. 18, comma 3, decreto 81, “gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente o al soggetto che ne ha l’obbligo giuridico”.
L’art. 39 del D.I. si occupa di manutenzione degli edifici scolastici e delle loro pertinenze. E dunque si sovrappone solo parzialmente all’art. 18, comma 3, Decreto 81, in quanto non si riferisce agli interventi strutturali.
Con riguardo, però, alla manutenzione, non si limita a contemplare la richiesta di adempimento da parte della scuola. Infatti, nei commi 1, 2 e 4, conferisce alle istituzioni scolastiche tre facoltà:
– “effettuare interventi di manutenzione ordinaria, previa delega dell’ente territoriale competente, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 3, comma 4, della legge 11 gennaio 1996, n. 23” (“Gli enti territoriali competenti possono delegare alle singole istituzioni scolastiche, su loro richiesta funzioni relative alla manutenzione ordinaria degli edifici destinati ad uso scolastico. A tal fine gli enti territoriali assicurano le risorse finanziarie necessarie per l’esercizio delle funzioni delegate”);
– “anche al di fuori di queste ipotesi, procedere all’affidamento di interventi, indifferibili ed urgenti, di piccola manutenzione e riparazione degli edifici scolastici e delle loro pertinenze, nella misura strettamente necessaria a garantire lo svolgimento delle attività didattiche”, e, “in tali casi, anticipare i fondi necessari all’esecuzione degli interventi, dandone immediata comunicazione all’ente locale competente, ai fini del rimborso”;
– “effettuare, con eventuali fondi propri e d’intesa con il proprietario, interventi di manutenzione straordinaria degli edifici scolastici e delle loro pertinenze”.
Ma non basta. L’art. 39, nel comma 3, stabilisce che “le istituzioni scolastiche procedono all’affidamento di lavori e alla manutenzione degli immobili acquisiti con fondi derivanti da attività proprie, ovvero per effetto di eredità, legati e donazioni”. Dice, si badi, “procedono”. Non dice, come negli altri commi, “possono procedere”, e, dunque, sembra adombrare un vero e proprio obbligo a carico del dirigente scolastico, ove ne sussistano i presupposti.

I problemi interpretativi

L’art. 39 apre, dunque, ulteriori strade al dirigente scolastico, ma crea un problema interpretativo che il D.I. avrebbe fatto bene ad evitare: incorre, o no, in responsabilità quel dirigente scolastico che si limiti a richiedere l’adempimento dell’obbligo di manutenzione da parte dell’ente proprietario della scuola a norma dell’art. 18, comma 3, decreto 81, e, quindi, non eserciti le facoltà di cui ai commi 1, 2 e 4, né adempia all’obbligo di cui al comma 3, dell’art. 39? Preferibile mi sembra la soluzione negativa, in quanto l’art. 39 D.I. non deroga esplicitamente all’art. 18, comma 3, D. 81. Non sfugga in ogni caso un’implicazione particolarmente delicata: ove a norma dell’art. 39 D.I. affidi l’esecuzione di lavori a imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi nell’ambito della scuola, il dirigente scolastico, in quanto datore di lavoro committente, è tenuto ad osservare le norme dettate dall’art. 26 e dal Titolo IV Capo I del decreto 81.
E qui dobbiamo distinguere tre ipotesi.
Prima ipotesi. Il dirigente scolastico affida l’appalto di un lavoro edile o di ingegneria civile di cui all’Allegato X del D.Lgs. n. 81/2008 a un’unica impresa. In questa ipotesi, il dirigente scolastico ha i cinque obblighi contemplati dall’art. 26 D.Lgs. n. 81/2008. Ivi incluso il DUVRI.
Seconda ipotesi. Il dirigente scolastico affida l’appalto di un lavoro edile o di ingegneria civile di cui all’Allegato X del D.Lgs. n. 81/2008 a più imprese anche in successione tra loro. In questa ipotesi, il dirigente scolastico è tenuto ad osservare gli obblighi previsti dal Titolo IV, Capo I, D.Lgs. n. 81/2008: in particolare, ma solo in particolare, l’obbligo di designare il coordinatore per la progettazione dei lavori chiamato a redigere il PSC.
Terza ipotesi. Il dirigente scolastico affida in appalto a una o più imprese un lavoro diverso da quelli edili o di ingegneria civile elencati nell’Allegato X del D.Lgs. n. 81/2008. Anche in questa ipotesi, il dirigente scolastico ha gli obblighi previsti dall’art. 26 D. 81.
Raffaele Guariniello – già Magistrato, Procura della Repubblica di Torino
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